Os fundamentos da autonomia funcional do delegado de polícia

18/04/2023 – Por Adriano Sousa Costa e Bruno Zanotti

Breve introdução

A investigação criminal no Brasil, desde a Constituição de 1988, tem ganhado cada vez mais importância, em especial por se traduzir como uma garantia do cidadão contra imputações criminais infundadas.

Pelo reconhecimento de sua relevância estratégica para todos os players da persecutio, o legislador incrementou a participação dialética dos advogados ao longo da investigação policial, ao mesmo tempo que fortaleceu sobremaneira o ato de indiciamento.

E é pelo enaltecimento das múltiplas funções do inquérito policial que volta à tona a discussão sobre a independência funcional dos delegados de polícia no exercício da atividade finalística.

Ainda que haja alguma resistência ideológica à consolidação desse paradigma, não parece que tenha tido força suficiente para obstacularizar o papel de protagonismo que ao inquérito vem sendo conferido.

Percebe-se que o suposto motivo para tal resistência ao inquérito policial e, por conseguinte, à autonomia funcional do delegado de polícia, seria a famigerada necessidade de não mais se repetir as mazelas ocorridas no período de regime militar [1].

Ainda que esse fosse realmente o caso, além de passados mais de 30 anos da redemocratização, parece justo dividir o mesmo olhar de desconfiança em face de todas as corporações que participavam do jogo processual autocrático daquela época, inclusive o próprio Ministério Público [2] (que, inclusive, já detinha sua autonomia funcional assegurada); afinal, não se alcançou todo o ocorrido no período ditatorial sem uma comissiva ou omissiva participação desta instituição e do próprio Poder Judiciário.

De toda forma, parece não haver mais espaço para esse tipo de tentativa de rotulagem histórica, principalmente quando o próprio jogo democrático evidencia a importância dessas instituições para o fortalecimento da democracia brasileira. Afinal, hoje não há mais dúvidas sobre o importante papel desenvolvido na persecução penal pelos delegados de polícia, magistrados e pelos promotores de Justiça.

Importante frisar que o debate não se resume à necessidade de salários condignos, proporcionais à relevância e ao risco do cargo, porquanto outros atores da segurança pública e da persecução penal também o merecem.

Na verdade, é necessário garantir que não sofram os servidores da polícia judiciária com retaliações salariais em virtude de investigações realizadas contra pessoas poderosas. Principalmente pelo aprisionamento funcional derivado do recebimento prevalente de verbas acessórias discricionárias, a exemplo das ajudas de custo e gratificações de cunho infralegal, valores usados estrategicamente como substitutivos de melhorias reais dos subsídios.

Fato é que a autonomia não se trata de mero interesse econômico do agente público (como prestador de serviço interessado em sua retribuição financeira), mas, sim, é um conjunto de ações governamentais que visam a evitar que ele seja impactado em sua função de ator equidistante da investigação criminal.

Nessa esteira, a inamovibilidade e o foro por prerrogativa de função são garantias elementares que compõe o gênero autonomia, pois todas, ao serem fortalecidas, permitem o exercício isento do cargo.

Fundamentos constitucionais implícitos
A autonomia funcional do delegado de polícia, como corolário da atividade constitucional por ele desempenhada e da incontrovertida relevância do inquérito policial na persecução, decorre implicitamente do sistema constitucional vigente:

“A leitura constitucional do tema indica que se a instituição Polícia Judiciária não tem autonomia orgânica, e dificilmente irá a tê-la, a função de Polícia Judiciária exercida pela Autoridade Policial na condução das investigações desfruta de autonomia como um imperativo decorrente de princípios constitucionais de maior envergadura” [3].

Luiz Flávio Gomes e Fabio Scilar citam como principal fundamento constitucional o princípio da separação de Poderes, no sentido de se reconhecer a possível clivagem das funções do inquérito policial em relação ao processo (o que se traduz, portanto, numa autonomia em relação ao Poder Judiciário e ao Ministério Público):

“Portanto, a investigação criminal se autonomiza diante do processo, cabendo dizer ainda que em grande parte dos casos existe inquérito policial sem a fase processual posterior, quando há arquivamento dos autos sem oferecimento de denúncia. Por isso, o inquérito policial embora possa ser um procedimento pré-processual, nem sempre tem essa natureza, e mesmo sendo, esta função não terá sido a única, o que confirma a autonomia do inquérito policial em relação ao processo criminal e, por conseguinte, a autonomia da Polícia Judiciária em relação àquela condição de mera auxiliar do Poder Judiciário” [4].

É possível avançar e citar outro fundamento constitucional: o artigo 144, § 4º, da Constituição. Pela leitura do referido artigo, verifica-se que, expressamente, somente cabe à autoridade policial cumprir a incumbência funcional de apurar as infrações penais, no limite de suas atribuições. Para garantir que tal missão constitucional seja realizada, pressupõe-se meios de fazê-lo de forma autônoma e independente, o que se traduz, portanto, no reconhecimento implícito da prerrogativa constitucional em estudo.

Da disciplina infraconstitucional das garantias e do veto à Lei nº 12.830/2013
Seria desarrazoado acreditar que a Constituição imporia uma missão tão relevante à polícia judiciária, sem guarnecer, implícita ou expressamente, meios suficientes para que o delegado de polícia a realizasse da forma mais republicana e democrática possível.

E se a Constituição não o fez expressamente, tal prerrogativa implícita somente estará plenamente garantida quando a lei infraconstitucional conferir à autoridade policial um conjunto direitos e garantias simétricos aos de outras carreiras.

É preciso de um conjunto de prerrogativas capazes de evitar as intervenções políticas no exercício de suas funções, de modo a cristalizar uma atuação cada vez mais imparcial da autoridade policial no curso do inquérito policial.

A Lei nº 12.830/13 até trazia em seu corpo a independência funcional, mas o lobby corporativo a limitou. A redação original foi desenhada nos seguintes termos: “O delegado de polícia conduzirá a investigação criminal de acordo com seu livre convencimento técnico-jurídico, com isenção e imparcialidade”.

Contudo, o dispositivo foi vetado ao argumento de que o seu conteúdo “poderia sugerir um conflito com as atribuições investigativas de outras instituições, previstas na Constituição Federal e no Código de Processo Penal”.

Na verdade, supõe-se que o temor maior fosse que os delegados de polícia tivessem ainda maior liberdade para negar o cumprimento de diligências complementares — muitas delas desnecessárias e meramente protelatórias — as quais são requeridas após finda a investigação policial [5].

Ora, como analisado, a independência funcional dos delegados de polícia decorre implicitamente do sistema constitucional vigente e o dispositivo vetado somente tornaria expresso algo que já é inerente ao ordenamento jurídico.

Posição do STF sobre a autonomia do delegado de polícia
Jurisprudencialmente, o tema teve importante avanço no ano de 2021. O STF, na ADI 5.579 [6], decidiu pela inconstitucionalidade da autonomia funcional do delegado de polícia, peritos, médicos-legistas e outros cargos correlatos, bem como de toda a polícia judiciária, ao argumento de violar certos pressupostos constitucionais, como o poder de requisição do Ministério Público e a subordinação administrativa, funcional e financeira em relação ao governador, que possui a direção superior da administração pública estadual (artigo 144, §6º, da Constituição).

Contudo, no mesmo julgado, o tribunal consignou que tal conclusão “não afasta o dever desses servidores públicos em atuarem com o rigor da independência técnica, em especial, das funções como de peritos criminais, médicos-legistas e datiloscopistas policiais, cabendo a esses profissionais analisar vestígios e elementos de convicção e interpretá-los, sem interferências ilegítimas, à luz de seus conhecimentos técnicos e de sua experiência”.

O tribunal afasta a “autonomia funcional”, mas afirma que tais cargos possuem “independência técnica”, não admitindo interferências ilegítimas em suas atuações. E veja que tal olhar voltou-se também para outros cargos que, ainda que importantes, nem de perto se comparam ao papel de protagonismo investigatório do delegado de polícia. Do exposto, a autonomia funcional (ou independência técnica, nas palavras do STF) constitui pressuposto ainda mais necessário para a atuação dos delegados de polícia (que presidem a investigação) e decorre implicitamente do sistema constitucional vigente, como reconheceu o próprio tribunal.

Ainda sobre a temática, é importante ressaltar que a autonomia funcional (ou independência técnica para o STF), aqui defendida, não diz respeito somente às questões hierárquico-administrativas, mas, principalmente, às questões decisórias, atreladas à atividade finalística da autoridade policial, relativas exclusivamente à sua função investigativa e de polícia judiciária.

Da violação endógena e exógena de prerrogativas funcionais
Apesar de a autonomia funcional decorrer implicitamente do sistema vigente, bem como existir julgado do STF que a reconhece sob a nomenclatura de “independência técnica”, a baixa conscientização dessa prerrogativa, aliada a inexistência de mecanismos legais claros de proteção, fomentam a ocorrência de interferências internas e externas ao exercício funcional da polícia judiciária.

Externamente, há sempre a possibilidade de intervenção oportunista de agentes políticos nos rumos das investigações, buscando-se transformar uma polícia judiciária de Estado em uma caricata institucionalização dos desejos do incumbente estadual ou federal. Sem falar da possibilidade de requisições de diligências (ministeriais e judiciais, por exemplo), que podem conduzir a linhas investigativas não tão factíveis, trazendo dúvidas para uma investigação que já caminhava para uma hipótese prevalente. Por fim, a interferência para a realização do ato de indiciamento, que é prerrogativa exclusiva do delegado de polícia, consoante a sua convicção técnico-jurídica — RHC 47.984/SP — STJ. Muitas são as possibilidades de interferência, não sendo possível a todas nominar.

Chama a atenção o risco da própria atuação do Ministério Público em sua função de controle externo promover desequilíbrio investigatório. Por não encontrar limites tão bem definidos na lei, podem gerar melindres desnecessários à autoridade que conduz a investigação.

De toda sorte, não se pode negar que há também possibilidade de interferência endógena indevida na investigação. E essa, que é igualmente grave, decorre da interferência de órgãos de controle interno na atividade finalística do delegado de polícia. A pergunta recorrente nesse caso é: pode a corregedoria analisar questões relativas ao poder decisório do delegado de polícia, que, no seu entender, não foi a decisão mais adequada ao caso concreto?

A intervenção correicional e os ilícitos de hermenêutica
A corregedoria consiste em órgão da Polícia Civil que tem por objetivo precípuo orientar e fiscalizar as atividades funcionais e as condutas dos membros da instituição.

É importante compreender que, em regra [7], não se insere nas funções do corregedor punir os desvios de conduta praticados por policiais civis, competindo-lhe apurar os fatos supostamente ilícitos trazidos ao seu conhecimento e levar à apreciação de algum órgão superior as questões relacionadas à atividade policial para que sobre eles decidam.

E essas recomendações que apontam para a punição somente devem ser tomadas quando essencialmente necessárias para a proteção de bens jurídicos tutelados pela administração pública.

Por isso é que a assertiva de que corregedoria detém, prevalentemente, funções orientadora e pedagógica é correta, pois a função punitiva não lhe pertence na essência.

Por semelhante fundamento, não cabe à corregedoria de polícia adentrar no poder decisório da autoridade policial, porquanto não detém função diretiva.

É nesse sentido o teor da Súmula nº 9, aprovada no I Seminário Integrado da Polícia Judiciária da União e do estado de São Paulo: Repercussões da Lei 12.830/13 na investigação criminal, realizado na Academia de Polícia Coriolano Nogueira Cobra, em 26 de setembro de 2013, com a participação de delegados da Polícia Civil do Estado de São Paulo e da Polícia Federal:

“Súmula nº 9: Descabe instauração de procedimento administrativo de caráter disciplinar que tenha por objetivo único a análise relativa à decisão de natureza exclusivamente jurídica adotada pelo delegado de polícia e fundada em sua livre convicção jurídica motivada, subsistindo, todavia, a exigibilidade de explicitação da motivação fática e jurídica informadora daquele convencimento.”

Quando um magistrado toma uma decisão controvertida no processo, as regras processuais vigentes são utilizadas como instrumento de revisão o recurso, medida processual sem qualquer ingerência da respectiva corregedoria, nem muito menos caráter sancionatório. Cenário similar ocorre com a atuação dos promotores de Justiça.

Do mesmo modo, quando uma decisão do delegado de polícia não se mostrar a mais adequada aos olhos dos interessados, caberá à legislação em vigor demonstrar o melhor caminho para a revisão da decisão, sem qualquer ingerência da corregedoria de polícia. Exemplo disso é o recurso ao chefe de polícia no caso de não-instauração de procedimento policial (artigo 5º, §2º, do CPP).

Nada obsta, e assim deve ser feito, que as corregedorias de polícia analisem eventuais desvios de conduta do delegado de polícia, que são as questões exteriores ao seu poder decisório, por exemplo, corrupção, prevaricação e favorecimento de pessoas decorrentes de amizade, fatos que devem ser materialmente comprovados para eventual punição.

Note que o posicionamento aqui defendido tem por finalidade evitar a incidência do delegado de polícia, seja pela corregedoria da Polícia Civil, seja pelo Poder Judiciário, no chamado ilícito de hermenêutica. Não pode o delegado de polícia ser punido, criminal ou administrativamente, por interpretar as normas a partir da Constituição, cabendo ao sistema processual penal mostrar o caminho para a revisão do seu entendimento. A nova lei de abuso de autoridade, em seu artigo 1º, § 2º, aponta para o mesmo entendimento ao dispor que “a divergência na interpretação de lei ou na avaliação de fatos e provas não configura abuso de autoridade”.

A avocação corretiva
Além da tentativa de aplicação de punições administrativas ordinárias, uma outra forma de intervenção investigativa endógena é a avocação corretiva. Nessa modalidade de intervenção é permitido ao delegado-geral da referida polícia judiciária, em havendo erro procedimental, avocar um procedimento para entregá-lo à condução de outro delegado.

Nesse sentido e a título exemplificativo, vide o disposto na Lei Orgânica da Polícia Civil do Estado de Goiás:

“Art. 19. São atribuições do Delegado-Geral da Polícia Civil: VII – avocar, excepcional e fundamentadamente, em caso de irregularidade, inquéritos policiais e outros procedimentos para redistribuição;”

No âmbito federal, a normativa da avocação (muito mais exaustiva que a anterior) consta do parágrafo 4º do artigo 1º da Lei nº 12.830/2013:

“Art. 1º. § 4º — O inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei em curso somente poderá ser avocado ou redistribuído por superior hierárquico, mediante despacho fundamentado, por motivo de interesse público ou nas hipóteses de inobservância dos procedimentos previstos em regulamento da corporação que prejudique a eficácia da investigação.”

De forma bem direta, não se pode admitir a avocação para fins de punição, nem muito menos por conveniência administrativa. A avocação, que é um tipo de ingerência investigativa, possui limites muito claros na legislação federal e que possuem como mote precípuo a proteção da própria investigação, cenário que deve ser respeitado por qualquer legislação estadual.

Nessa linha, a avocação deve ser fundamentada em um dos seus dois pressupostos: “por motivo de interesse público ou nas hipóteses de inobservância dos procedimentos previstos em regulamento da corporação que prejudique a eficácia da investigação”.

Em qualquer hipótese de avocação, a “eficácia da investigação” se apresenta como elemento central e que deve ser materialmente comprovado de forma prévia ou concomitante ao ato de avocação. Por isso, a avocação deve ser utilizada como medida de proteção da eficácia investigativa, não como punição funcional ou mesmo para tentar modificar as hipóteses criminais, mudando os rumos da investigação.

Considerações finais
Repensar o Direito brasileiro e a investigação criminal são dois grandes desafios na atualidade. Afinal, é preciso superar uma visão vetusta sobre o inquérito policial, afastando-se do que replicam os livros e os artigos tradicionais, os quais já estão superados pela evolução histórica dos institutos e das instituições.

Negar a autonomia funcional do delegado de polícia (ou a sua independência técnica, nas palavras do STF) representa a tentativa de fazer com que a polícia judiciária trabalhe a serviço, dicotomicamente, em favor da acusação ou da defesa, ou mesmo fazer com que o delegado de polícia esteja disponível aos sabores de políticos e desvios institucionais.

De nada adianta o magistrado ou o membro do Ministério Público serem dotados de certas prerrogativas, como a independência funcional aqui trabalhada, se a mesma prerrogativa não é estendida ao presidente da investigação criminal, o delegado de polícia. Deve-se lembrar que, via de regra, as provas e os elementos de informação produzidos no curso do inquérito policial efetivamente orientam e condicionam a atuação dos demais atores da persecução penal.

A garantia, que não for simétrica a todos os que labutam na persecução penal, só fragiliza a posição estratégica daqueles que não a detém. E isso não é mero discurso hipotético. É só lembrar do que se previu na Lei nº 12.694/2012, que permitiu a formação do colegiado de juízes e de promotores para o combate ao crime organizado, esquecendo-se que o delegado de polícia (que é quem costuma fazer a investigação e prender os suspeitos) ficou expressamente desprotegido. Ao fim e ao cabo, e isso deve ser dito, essa desnecessária e cultural majoração de riscos para a figura do delegado de polícia é paga pela própria sociedade.

[1] Bruno Freire de Carvalho Calabrich (Pequenos mitos sobre a investigação criminal no Brasil. Garantismo penal integral. Bahia: Podivm, 2010, p.105) sustenta que “a razão para que não se tenha conferido, na lei ou na Constituição, independência funcional a autoridades policiais é bastante simples (e deveria ser bastante óbvia). O Brasil precisou de mais de duas décadas para superar um regime ditatorial, em que instituições armadas atuaram de forma independente, sobrepondo-se ao poder civil”.

[2] Relato sobre a hipotética participação ativa do Ministério Público nos atos perpetrados na época do Regime Militar podem ser extraídos do trabalho entitulado “A atuação do Ministério Público Militar durante a ditadura militar (1964-1979) de Ayra Guedes Garrido. Ela menciona: “A partir do Ato Institucional no 2, baixado em 1965, civis processados pela Lei de Segurança Nacional poderiam ser processados pelo Ministério Público Militar e serem consequentemente julgados pela Justiça Militar. Por isso, é de grande quantidade os processos de civis sendo julgados pelo Tribunal Militar durante a ditadura e de grande atuação do MPM nesses casos.

[3] GOMES, Luiz Flávio e SCILAR, Fábio. Investigação preliminar, polícia judiciária e autonomia. 2008. Disponível em <www.lfg.com.br>. Acesso em 21/10/2011.

[4] GOMES e SCILAR, 2008.

[5] O veto ao dispositivo legal não alterou uma premissa base relativa ao cumprimento das requisições ministeriais. Afinal, não são todas as diligências requisitadas pelo Ministério Público que devem ser cumpridas pelo delegado de polícia, mas as diligências investigativas novas e imprescindíveis para a denúncia, podendo o delegado recusar, fundamentadamente, as diligências manifestamente ilegais, repetidas, meramente protelatórias ou desarrazoadas.

[6] ADI 5.579, relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 21/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-128 DIVULG 29-06-2021 .

[7] As funções do corregedor variam em cada ente federativo, podendo determinado Estado ter uma legislação distinta do que foi colocado no texto, no qual o corregedor teria função correcional, tratando-se, nesse caso, de uma exceção.